« Pour lui, le budget, c'est de l'intendance » : le roman noir des années Macron, la décennie qui a mis le feu à la dette

Les Échos · 22/10/2026 · ← revue

Par Renaud Honoré

En 2018, pour son séminaire annuel, la direction du Budget - le gardien des comptes publics en France - avait choisi le Musée des Arts forains, tout près de sa citadelle de Bercy. On était entre gens sérieux, et l'ambiance était forcément studieuse pour ces quelque 400 agents réunis dans les anciens entrepôts à vin de Paris. Mais quand même ! Il y avait matière à se réjouir pour ces moines soldats de la lutte contre la dette. Après dix années à être tancée par Bruxelles, la France avait enfin affiché en 2017 un déficit dans les clous, à -2,9 % du PIB. Tout ça devait se fêter. L'administration avait donc prévu des « goodies » pour ses agents : des batteries de téléphone portable qui affichaient une courbe passant sous la barre de 3 % à mesure qu'elles chargeaient. Huit ans plus tard, ces batteries ont depuis longtemps été oubliées au fond d'un tiroir. Ce vendredi, l'agence Moody's doit dire si elle dégrade encore ou non la notation de la dette française. Le signe d'une défiance des marchés que les images des émeutes de samedi ne vont pas arranger.

« Blowin'in the wind »

Cela fait longtemps qu'on ne songe plus à ramener le déficit sous les 3 %, plutôt à ne pas creuser un peu plus le gouffre qui l'a amené à -5 %. Des « goodies » à Moody's, il y a un chemin à refaire pour comprendre pourquoi le mandat d'Emmanuel Macron a pris le goût d'un immense gâchis en matière de finances publiques. Qu'il paraît lointain, cet été 2017 ! En juillet, Edouard Philippe vient d'être nommé Premier ministre, et le voilà qui monte à la tribune de l'Assemblée nationale pour sa déclaration de politique générale. Les juppéistes ne sont pas réputés pour leur immense fantaisie, mais le nouveau locataire de Matignon choisit une formule du Bob Dylan de « Blowin'in the wind » pour dire sa volonté de s'attaquer de front à la question des déficits : « Combien de fois un homme peut-il tourner la tête en prétendant qu'il ne voit pas ? » Le ton, résolu, peut surprendre. A l'Elysée, Emmanuel Macron n'est pas réputé être un fan du chanteur américain - ni du rigorisme budgétaire. Secrétaire général adjoint de François Hollande au début du quinquennat précédent, il a vu le coût politique payé par le président socialiste pour la consolidation express des comptes publics. Puis, ministre à Bercy, son voisin de l'étage supérieur Michel Sapin enrageait de le voir si conciliant avec le ministre grec des Finances Yanis Varoufakis dans son refus de tout effort budgétaire. « La leçon qu'il a tirée de cette période, c'est que la consolidation budgétaire brutale avait des effets contre-productifs et ne fonctionnait pas. Il s'est convaincu que des politiques favorisant le retour au plein-emploi et la croissance étaient plus pertinentes pour redresser les comptes », se rappelle Jean Pisani-Ferry.

VIDEO - Pourquoi la dette devient un vrai problème

A l'époque, l'économiste est chargé du programme de celui qui est alors candidat. Au QG de campagne, rue de l'Abbé-Groult à Paris, le chiffrage des mesures d'économies est vite délaissé. En revanche, tous les cerveaux bien faits qui gravitent autour du candidat ont pour ordre de trouver des mesures fiscales fortes générant un choc de croissance pour l'économie française. Un matin, le tout jeune David Amiel arrive avec une idée tirée d'un livre de Dominique Strauss-Kahn : et si on supprimait la taxe d'habitation ? Banco ! Dix ans plus tard, la facture a doublé par rapport au coût initial, et celui qui est depuis devenu ministre des Comptes publics doit se mordre les doigts de ne pas être resté au lit ce jour-là.

« Parler d'égal à égal avec Merkel »

A l'époque, on se félicite surtout de la popularité de la mesure. Quelques semaines plus tard, Emmanuel Macron est élu. Quand il s'installe à l'Elysée, le caméléon du « en même temps » commence par forcer sa nature budgétaire. A peine arrivé, ordre est donné à son gouvernement de couper dans les crédits pour 5 milliards d'euros. Il faut tenir coûte que coûte l'objectif d'un déficit sous les 3 % dès 2017. « Son obsession, c'était de pouvoir parler d'égal à égal avec Angela Merkel, et il ne pouvait pas le faire avec des finances publiques dégradées », se rappelle un haut fonctionnaire. Ça tombe bien, il a nommé à Matignon un amoureux des comptes publics bien tenus. Le directeur de cabinet d'Edouard Philippe, Benoît Ribadeau-Dumas, est fait du même bois, et va jusqu'à refaire à la main tous les calculs lors des réunions d'arbitrage budgétaire. La méthode fonctionne dès 2017 - avec donc des « goodies » à la clé ! Le projet de budget pour 2018, voté à l'automne de cette année, permet même d'aboutir au plus bas niveau de déficit (-2,3 %) depuis 2001 ! Le tout sans coup de rabot - la hantise du chef de l'Etat. La machine commence toutefois à se gripper dès la mi-2018. Tout le début d'année, une assemblée d'experts (réunis au sein du comité Action publique 2022) a travaillé sur une grande réforme de l'Etat. Pendant le processus, certains se sont étonnés de ne pas avoir eu une seule réunion de travail à l'Elysée. Mais en juillet, c'est pire encore : ordre est donné par Alexis Kohler, le bras droit d'Emmanuel Macron, d'enterrer le rapport qui devait pourtant permettre de rendre la dépense publique plus efficiente. C'est la douche froide pour tous les hauts fonctionnaires auditionnés qui espéraient un grand soir de l'action publique. Les premiers doutes s'installent.

« On va finir pendu à un croc de boucher »

Cela ressemble presque à un petit cahot, si l'on compare avec la grande embardée de l'automne. Partout en France, les « gilets jaunes » ont investi les ronds-points. Le pouvoir vacille. Début décembre, Emmanuel Macron réunit des proches à l'Elysée - sans Edouard Philippe - pour décider de l'ampleur de la réponse financière à la crise. Certains tentent de le dissuader d'ouvrir trop grand les vannes. Le chef de l'Etat fulmine : « C'est sympa votre idée, on va tous finir pendu à un croc de boucher, mais on aura un déficit sous les 3 % ! » Le 10 décembre, Emmanuel Macron, livide, prend la parole à la télévision. Les 13 minutes les plus longues de la vie des fonctionnaires de Bercy : en ce court laps de temps, le chef de l'Etat annonce 10 milliards d'aides. Tout le travail réalisé depuis plus d'un an semble comme balayé. Au printemps, rebelote, avec 7 nouveaux milliards mis sur la table. En novembre 2019, dans l'avion qui le ramène de Chine, le chef de l'Etat explique même à un journaliste des « Echos » qui l'accompagne que le dogme des 3 % de Bruxelles est d'un autre temps. Celui-ci ne survivra de toute façon pas longtemps. A l'hiver 2020, un virus venu de Chine commence à ravager la planète, et tous les décideurs politiques comprennent que le choc économique provoqué par la crise sanitaire va lui aussi être brutal si l'Etat ne fait rien. Au téléphone fin février, l'ex-patron de la Banque centrale européenne (BCE), Mario Draghi, se fait direct avec Bruno Le Maire : « Spend your money, my friend. » Le 12 mars au soir, Emmanuel Macron lui-même scande à la télévision : « Le gouvernement mobilisera tous les moyens nécessaires. Quoi qu'il en coûte. » Cela devait rester une parenthèse, mais le « quoi qu'il en coûte » est une ivresse dont on a du mal à sortir. A l'été 2020, Jean Castex remplace Edouard Philippe à Matignon, et son accent du sud-ouest se prête assez mal à Bob Dylan. Le nouveau venu ne mégote pas : une semaine après son arrivée, il ajoute un milliard d'euros à la facture du Ségur de la santé alors en négociation avec les professionnels du soin.

« On n'avait même pas fini de dépenser le plan précédent »

Les technos de la direction du Budget, déjà déboussolés par les dizaines de milliards décaissés pendant la crise sanitaire, accusent le coup. Ce n'est que le début d'une sorte de grand feu de joie budgétaire. Le nouveau Premier ministre jette aux oubliettes le système mis en place pour contraindre les dépenses des collectivités locales. Le ministre de la Justice, Eric Dupond-Moretti, vu à Bercy comme le chouchou d'Emmanuel Macron, obtient de généreux budgets, tout comme le ministère de l'Intérieur. Dès l'automne 2021, la crise inflationniste s'invite, bientôt amplifiée par la guerre en Ukraine en février 2022. Avant de partir, Jean Castex annonce en mars de cette année un plan de résilience de 25 milliards. « On n'avait même pas fini de dépenser le plan de relance de 2020 de 100 milliards », s'étrangle un haut fonctionnaire. La pente ne change pas fondamentalement d'inclinaison après les échéances électorales de 2022. Elisabeth Borne débarque à Matignon, avec comme priorité de faire aboutir la réforme des retraites. La question budgétaire passe au second plan, d'autant que la Première ministre est attachée à faire progresser les crédits de l'écologie. En septembre, lors de la conférence de présentation aux journalistes du budget 2023, Bruno Le Maire (Finances) et Gabriel Attal (Comptes publics) ont bien du mal à remplir un tableau du dossier de presse récapitulant les économies prises. En réalité, c'est tout le pays qui semble danser autour du feu de joie budgétaire. A l'Elysée, à Matignon, à Bercy, des patrons industriels toquent à toutes les portes pour demander des aides. « Vous avez vu les centaines de milliards de dollars promis par Joe Biden aux Etats-Unis avec sa loi IRA pour les entreprises ? »

Une « fin de l'abondance » qui n'en finit pas

A l'Assemblée nationale, c'est pire encore. La gauche dominée par LFI veut ouvrir grand les vannes budgétaires. Le RN se fait le champion de la protection hors de prix des Français. Mais surtout, les macronistes, désormais sans majorité absolue, tombent de leur chaise en découvrant des élus LR empilant les milliards d'euros de propositions de dépenses. Les réunions de négociations avec feu Olivier Marleix à Bercy tournent presque à l'affrontement physique. Bruno Le Maire finit par être soulagé de faire passer une ristourne carburant à 10 milliards, alors que les demandes de LR pouvaient monter jusqu'à 50 milliards. Emmanuel Macron continue de regarder ça à distance. A la rentrée 2022, il a bien tenté d'éveiller les esprits en évoquant devant les caméras de télévision la « fin de l'abondance », y compris budgétaire. Mais toute la classe politique lui est tombée dessus. Mieux vaut consacrer son capital politique à faire aboutir des réformes économiques, d'autant que les taux d'intérêt restent bas. « Pour lui, le budget, c'est de l'intendance. Il n'a jamais considéré que les finances publiques constituaient une politique publique en soi », décrypte un ancien ministre. Toutes les invitations de Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, pour la visite traditionnelle du chef de l'Etat à cette institution sont d'ailleurs restées lettre morte pendant cette période. Une occasion de remettre les comptes publics sur les rails se présente pourtant à l'été 2023. Depuis des mois, Bruno Le Maire parle d'une « France à l'euro près » ou d'une « ivresse de la dépense publique ». En juillet, il arrive avec sous le bras une proposition de désindexation des pensions de retraite générant des économies de 15 milliards d'euros pour le budget 2024. Elisabeth Borne manque de s'étrangler. Le dossier remonte à l'Elysée. Emmanuel Macron demande de sonder les oppositions. Eric Ciotti pour LR fait planer la menace d'une censure. Et puis Bercy enregistre une bonne nouvelle, avec la baisse inattendue de la contribution au budget de l'Union européenne de 5 milliards. La piste est abandonnée. La dégringolade va s'enclencher.

Les sables mouvants budgétaires

En décembre, Bercy commence à enregistrer une baisse inattendue des recettes fiscales. La direction du Trésor s'est lourdement trompée dans ses prévisions, et les finances publiques partent en toupie. Dès le mois de février, le gouvernement se retrousse les manches et annonce un plan d'économies de 10 milliards. Au printemps, Bruno Le Maire pousse pour un budget rectificatif d'urgence sans aboutir. Bercy colmate malgré tout alors que le déficit explose. La dissolution de juin 2024 plonge un peu plus les comptes dans le chaos. Dès lors, le pays semble comme s'enfoncer dans des sables mouvants budgétaires, luttant pour ne pas être englouti sans jamais donner l'impression de pouvoir en sortir. Depuis deux ans, chaque nouveau gouvernement se retrouve devant la même équation : le déficit tend structurellement vers 6 à 7 % si on ne fait rien, et la seule option que laisse une Assemblée nationale polarisée et sans boussole est de sauver les meubles en s'accrochant au seuil des 5 %. Michel Barnier est le premier à tenter sa chance. Les relations ne sont pas toujours simples avec l'Elysée, qui ne juge pas la crise assez grave pour s'attaquer à certains totems (comme les pass culture ou sport). Mais il persévère avant d'être fusillé en fin d'année par la censure enclenchée par Marine Le Pen. François Bayrou prend la suite. Lui, le lanceur d'alerte sur la dette depuis vingt ans, croit savoir comment faire. Las ! En juin 2025, lors d'une réunion au QG Jupiter, le bunker de l'Elysée, le ministre des Finances Eric Lombard émet une idée : et si on supprimait deux jours fériés pour financer la hausse impromptue des crédits militaires ? La mesure symbolique met le feu dans la classe politique et l'opinion en émoi. Censure à nouveau. Son successeur, Sébastien Lecornu, pourtant totalement novice en matière de mécanique budgétaire, parvient lui à y échapper à l'automne pour le budget 2026. Mais au prix de concessions (réforme des retraites mise en pause, revalorisation des pensions…) très coûteuses.

« De Gaulle à Matignon », le livre à lire

Quelques semaines plus tard, le 28 février 2026, Donald Trump lance une offensive contre l'Iran. La guerre touche durement toute l'économie mondiale. Certains indicateurs virent au rouge. Depuis la dissolution de juin 2024, Stéphane Boujnah, le patron d'Euronext, a pris l'habitude d'envoyer tous les quinze jours, le vendredi soir, un document à environ 150 personnes de la sphère économique et politique - dont Emmanuel Macron. Le fichier retrace l'évolution du coût de financement des principaux pays européens. Après le 28 février, la hausse s'accentue, inexorable. La pente grimpe encore pendant l'été. C'est justement la période - « il doit s'emmerder en vacances », soupire un patron - où Emmanuel Macron est le plus prolifique de son SMS rituel. « Comment tu sens les choses ? » Mal, visiblement : dans la sphère économique, la crainte d'une crise financière emportant la France grandit. Est-ce la raison du changement de ton ? Mi-septembre, sous la pression d'Emmanuel Macron, Sébastien Lecornu muscle la copie du gouvernement sur les économies sur l'Etat pour le budget 2027. Au sein de son cabinet, des conseillers recommandent une lecture aux visiteurs, « De Gaulle à Matignon ». Le livre de Georgette Elgey raconte notamment la potion budgétaire amère infligée par le général - plus que jamais à la mode - à son retour au pouvoir en 1958. Il reste à voir si cela suffira à éviter une crise financière, alors que l'écart de taux avec l'Allemagne a franchi le cap des 150 points de base cette semaine. Rien ne serait pire comme conclusion pour Emmanuel Macron. Mais sa stratégie budgétaire n'est-elle pas déjà un échec ? « Le pari d'un redressement des comptes par l'emploi s'est révélé perdant, les ressources générées n'étaient pas suffisantes pour assainir le budget », reconnaît Jean Pisani-Ferry. Pourtant, cet été, Alexis Kohler continuait de répéter, dans une interview à « La Tribune », le mantra qu'il servi à tous ses visiteurs pendant dix ans : « Je crois que nous avons un problème de travail avant d'avoir un problème de finances publiques ». « Le problème du macronisme, c'est qu'il a fonctionné sans débat ni délibération collective, sinon entre le président et Alexis Kohler », soupire un habitué des arcanes élyséens.