Comment les impôts ont baissé sous l'ère Macron… avant d'augmenter
Par Sébastien Dumoulin, Stéphane Loignon
Neuf ans après l'arrivée d'Emmanuel Macron à l'Elysée, l'effet fiscal de la « politique de l'offre » subsiste, mais s'est nettement dilué. Les prélèvements obligatoires n'auront baissé que de 1,1 point de PIB (de l'ordre de 33 milliards d'euros d'aujourd'hui) entre 2017 (45,3 % du PIB) et 2027 (44,2 % prévus par Bercy). Pourtant, en 2024, ils étaient tombés à leur plus bas niveau depuis 2011, à 42,7 % du PIB, effaçant les hausses du mandat Hollande pour revenir à des standards proches de ceux connus sous Nicolas Sarkozy. Mais le dérapage massif des finances publiques, dans la foulée du Covid puis de la guerre en Ukraine, suivis de la dissolution en juin 2024, qui a fait perdre la majorité au camp présidentiel sans en dégager une autre, a amené les gouvernements successifs à enclencher la marche arrière en matière d'impôts, à la fois pour redresser les comptes et financer des compromis nécessaires à l'adoption des budgets.
50 à 60 milliards de baisses d'impôts
Deux phases se dégagent clairement. Durant la première, « entre 2017 et 2024, les prélèvements obligatoires ont baissé de l'ordre de 50 à 60 milliards d'euros, en cumulant les mesures nouvelles », évalue le spécialiste des finances publiques et fondateur de Fipeco, François Ecalle. Une série de promesses de la campagne 2017 ont été concrétisées, dès la loi de finances 2018. La taxe d'habitation sur la résidence principale a été réduite jusqu'à progressivement disparaître en 2023. Les recettes de cet impôt s'en sont trouvées divisées par six, passant de 19,3 milliards d'euros en 2017 à 3 milliards environ depuis 2023 (en raison du maintien de la taxe sur les résidences secondaires). Dès 2018, le gouvernement d'Edouard Philippe a également transformé l'impôt sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière, sortant de l'assiette le patrimoine financier. Partant de 5,1 milliards d'euros en 2017, le rendement a été divisé par deux à trois selon les années. L'instauration de la flat tax (ou PFU, prélèvement forfaitaire unique) sur les revenus du capital, cette même année, a eu un effet plus ambigu sur les recettes fiscales. Jusqu'en 2017, les revenus financiers étaient taxés au barème progressif de l'impôt sur le revenu (jusqu'à la tranche supérieure de 45 %, avec un abattement de 40 % pour les dividendes) et soumis à 15,5 % de prélèvements sociaux. Dès l'année suivante, un prélèvement forfaitaire unique de 30 % a été instauré, composé d'un taux d'IR de 12,8 % (correspondant à une baisse sensible par rapport aux tranches supérieures) et de prélèvements sociaux en hausse, à 17,2 %. Ce changement devait correspondre à une baisse d'impôt de 1,5 milliard d'euros, affirmait Edouard Philippe. Mais au final, en prenant en compte le gain sur les prélèvements sociaux, le PFU a plutôt augmenté les recettes fiscales, selon le Conseil des prélèvements obligatoires.
Un maintien du cap après le Covid
En 2019, face à la fronde des « gilets jaunes », l'exécutif a décidé d'une baisse massive de 5 milliards d'euros de l'impôt sur le revenu, en ramenant le taux de la première tranche de 14 % à 11 %. En parallèle de ces réformes phares, d'autres mesures se sont traduites par des substitutions dans les recettes, comme la suppression des cotisations salariales chômage et maladie compensées par une hausse de la CSG, en 2018, ou le remplacement du CICE par des allègements de cotisations sociales patronales, en 2019. La crise du Covid, qui s'est traduite par une explosion du déficit (8,9 % en 2020), n'a pas poussé Emmanuel Macron à changer de cap en matière fiscale. A partir du budget 2022, l'exécutif s'est attaqué aux impôts de production, en amorçant une série de baisses de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), en vue d'une disparition annoncée en 2024. Celle-ci a finalement été repoussée budget après budget, jusqu'à l'horizon 2030. Le rendement a néanmoins fondu, passant de 15 milliards d'euros en 2020 à 3,7 milliards d'euros en 2025. Le gouvernement a aussi mis fin à la contribution à l'audiovisuel public en 2022, autrefois payée par les détenteurs d'un poste de télévision, pour une perte fiscale de 3 milliards d'euros environ.
Le retournement brutal de 2024
L'exercice 2024, qualifié « d'année noire pour les finances publiques » par Pierre Moscovici quand il était à la tête de la Cour des comptes, marque un retournement brutal de tendance. Fini les baisses d'impôts, place aux hausses, « temporaires » sur le papier. La loi de finances 2025 voit ainsi naître la CDHR (contribution différentielle sur les hauts revenus, sorte d'impôt plancher à 20 % initialement prévu pour 2025 et finalement reconduit « jusqu'à ce que le déficit public repasse sous la barre des 3 % du PIB »), au modeste rendement de 600 millions d'euros, mais aussi et surtout la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, au rendement de 7,4 milliards d'euros. Cette dernière est également reconduite dans la loi de finances 2026 pour un rendement à peine inférieur (7,3 milliards d'euros visés), en excluant cette fois les ETI de l'assiette. Et en 2027, elle sera à nouveau prolongée, a annoncé Sébastien Lecornu, qui veut la ramener à 5 milliards d'euros. Pour cela, le taux de la surtaxe devrait être baissé, selon nos sources, en vue de ramener le taux facial d'imposition sur les bénéfices des grands groupes à 33 %, contre 35,3 % aujourd'hui (voire 36,1 % en intégrant la contribution sociale sur les bénéfices). D'autres coups de canifs ont été portés à la politique de l'offre, comme le relèvement du PFU à 31,4 % dans le budget de la Sécurité sociale 2026 (via une hausse des prélèvements sociaux à 18,6 %), ou les divers rabots sur les allègements de charges en 2025, 2026 et bientôt en 2027, selon nos informations. Dans une étude récente, Rexecode évalue à 36,7 milliards d'euros l'ensemble de la hausse des prélèvements en trois ans. Au final, « près de la moitié de la baisse de la fiscalité dont ont bénéficié les entreprises et les ménages entre 2014 et 2023 a été effacée depuis 2024 », calcule l'économiste de Rexecode Olivier Redoulès, dans une récente interview aux « Echos ». Ce mouvement risque de se poursuivre au-delà de 2027. Pour accomplir l'effort de 126 milliards d'euros nécessaires à stabiliser la dette, celui ou celle qui succédera à Emmanuel Macron devra s'attaquer aux dépenses, mais ne pourra pas écarter le levier des recettes, a prévenu le rapport sur la transparence des finances publiques rendu à Bercy cet été.