La gouvernance nébuleuse de Paris, où le pouvoir se dilue entre le maire, ses adjoints et l’administration

Qui dirige Paris ? La question revient à l’occasion du scandale du périscolaire et n’est pas aussi simple qu’il y paraît. Devant les sénateurs de la commission d’enquête sur les violences dans le périscolaire, mardi 15 septembre, Anne Hidalgo a fait une révélation étonnante : l’ancienne maire de la capitale aurait « découvert » en préparant son audition qu’une branche de l’administration avait « changé de doctrine » sans la prévenir et décidé, de 2021 à 2025, de ne plus suivre une de ses consignes. En l’occurrence, alors que la maire avait demandé que cela soit fait dans tous les cas, la direction juridique a cessé de doubler les plaintes de familles visant des animateurs accusés de violences sexuelles d’un signalement par l’article 40 du code de procédure pénale, selon lequel tout fonctionnaire qui suspecte l’existence d’un crime ou d’un délit doit en aviser la justice. Si le choix ne paraît pas absurde en soi, il ne peut dédouaner l’édile de ses responsabilités et interroge sur la façon dont sont prises et suivies les décisions à Paris. Comment une maire, dans l’exercice de son second mandat après avoir été première adjointe pendant treize ans, peut-elle se rendre compte au bout de cinq ans que son administration lui a désobéi sur un sujet aussi sensible que les violences faites aux enfants ? « Si vous étiez à la tête de la Ville de Paris, vous sauriez que cela peut arriver », a rétorqué l’intéressée à la rapporteuse de la commission d’enquête sénatoriale, Agnès Evren, qui s’en étonnait. Comme le décrypte Pierre Lombard, un ancien collaborateur d’Anne Hidalgo aujourd’hui adjoint de son successeur Emmanuel Grégoire, dans son livre La Maison aux piliers (Stock, 256 pages, 20 euros), paru en janvier, à l’Hôtel de ville, « le pouvoir est mouvant ». Il circule au sein d’une trinité de l’autorité composée du maire et de son cabinet (une trentaine de collaborateurs), de ses adjoints (36 actuellement) et du secrétariat général, qui pilote l’administration (quelque 55 000 fonctionnaires répartis dans 23 directions). Un pouvoir tricéphale auquel on pourrait ajouter, en satellites, les maires d’arrondissement, qui ne décident pas de grand-chose mais sont les premiers interlocuteurs des habitants. Un peu comme si le maire était à la fois président et premier ministre, que ses adjoints étaient les ministres, mais avec une seule administration entièrement concentrée à Matignon. Historiquement, l’administration pèse lourd dans la capitale, héritage d’un siècle sans maire élu, depuis la Commune de Paris (1871) jusqu’à la réforme de 1975, quand l’Etat craignait un pouvoir parisien trop fort et déléguait la gestion exécutive de Paris au préfet du département de la Seine.

Organisation pyramidale

Sous les mandats de Jacques Chirac (1977-1995), cette gestion est restée concentrée à l’Hôtel de ville, avec des adjoints à la botte du maire et des élus d’arrondissement du même bord politique sans délégations avant la réforme de 1982. Bertrand Delanoë, premier maire socialiste (2001-2014), connu pour son autorité voire son autoritarisme, a lui aussi voulu garder les rênes courtes ; pour autant, l’esprit du pouvoir a évolué sous ses mandats avec des orientations plus politiques, quand ses prédécesseurs étaient davantage dans l’intendance. Après l’entrée en vigueur de la loi de 2017 sur le statut de Paris, qui a transféré certaines compétences vers les arrondissements, Anne Hidalgo déplace encore le centre de gravité du pouvoir à l’aube de son second mandat, en 2020. Insatisfaite de la gestion de la pandémie de Covid-19 par l’administration et encore marquée par ses années douloureuses de première adjointe sous Delanoë, elle considère que les élus doivent revenir au premier plan et remplace sa secrétaire générale, Aurélie Robineau-Israël. Témoin de l’épisode, Pierre Lombard se le remémore ainsi : « Je comprends qu’aux yeux de la maire, [elle] a fini par prendre trop de place dans le dispositif. Et que son autonomie et sa force, indispensables pour faire atterrir les dossiers sensibles, sont désormais perçues comme une entrave à sa volonté. » Avec une maire grande voyageuse souvent absente, le pouvoir se dilue entre les adjoints, qui s’autorisent davantage de marge de manœuvre, la coordination s’affaiblit, et le secrétariat général perd la main, devenant une sorte de cabinet politique bis. Ce qui explique sans doute pourquoi, précisément à cette période, des directions administratives prennent des libertés quant à des consignes venues d’en haut sans que la maire en ait conscience. En prenant la suite en mars, Emmanuel Grégoire, ancien chef de cabinet de Bertrand Delanoë (2010-2012) et ancien premier adjoint d’Anne Hidalgo (2018-2024), choisit d’appliquer la méthode de son premier mentor et recentralise le pouvoir. Plus technicien que sa prédécesseure et désireux de contrôler le processus de décision jusqu’au bout, il nomme une nouvelle secrétaire générale, Marie Daudé, à qui il demande de restaurer une organisation pyramidale dont il est le sommet et dans laquelle les adjoints n’ont plus autorité sur les directions. Très vite, ceux-ci constatent leur déresponsabilisation face à un maire omniprésent et une administration renforcée ; certains s’en satisfont, mais d’autres s’offusquent que des décisions soient prises sans leur validation. D’autant qu’après avoir accepté de réaliser l’union dès le premier tour des municipales, ces élus de la gauche plurielle (hors La France insoumise), et surtout Les Ecologistes, s’estiment en droit d’occuper plus de place dans la cabine de pilotage. Plutôt que de chercher en permanence le point d’équilibre entre l’administration et le politique, une solution pourrait être de mettre fin à ce double pilotage entre le directeur et son adjoint et de fusionner les deux fonctions. Histoire d’en terminer avec le statut instable de la gouvernance de Paris, qui dépend encore trop de la personnalité de celui qui l’incarne.