« Un effet d'éviction » : 32 % des crédits du ministère de l'Education nationale sont consacrés aux retraites
Par Étienne Lefebvre
Quel est le coût réel des retraites des fonctionnaires, et qui le supporte ? La question fait l'objet de débats nourris, et, sous la pression, le gouvernement apporte sa pièce à l'édifice dans une sorte d'opération transparence. Après la Cour des comptes le mois dernier, Bercy a publié ce mardi une annexe au budget 2027 qui chiffre le poids (croissant) des dépenses de retraites dans les budgets des ministères (65 milliards), et tente de faire la part des choses dans les comparaisons avec le régime du privé. A la différence de ce dernier, le régime des fonctionnaires d'Etat doit être équilibré en permanence. Comme les dépenses augmentent avec le vieillissement (et que le nombre de cotisants, lui, n'augmente pas ou peu), la variable d'ajustement est « le taux de contribution employeur par agent », qui n'a cessé de grimper pour culminer à 82,28 % (!) en 2026 (et même 126,07 % pour les militaires).
Le tiers des crédits de l'Education est consacré aux retraites
Avantage : le régime est forcément à l'équilibre. Inconvénient : le besoin de financement pour les retraites est noyé dans le déficit de l'Etat, à la différence du déficit bien visible de la branche retraite de la Sécurité sociale (qui accroît la dette sociale). Ce qui conduit à sous-estimer le déficit global du système de retraite, un élément politique essentiel. Surtout, comme le souligne Bercy, ces besoins de financement croissants exercent un « effet d'éviction » sur les autres dépenses des ministères. La part des dépenses de retraite atteint jusqu'à 32 % des crédits de l'Education nationale, soit 28,5 milliards d'euros, et 30 % de ceux de l'Intérieur. Contre une moyenne d'environ 13 % pour l'ensemble des ministères. « Dans chaque ministère, les crédits qui financent la retraite ne financent pas les services publics, insiste le ministère des Comptes publics. Plus globalement, cet effet d'éviction se lit aussi dans l'évolution des dépenses publiques par grand poste : entre 2000 et 2023, la part des dépenses de retraite dans le PIB a progressé d'environ 2,5 points, tandis que celle des dépenses d'enseignement reculait d'environ 0,5 point. »
Débat technique mais brûlant
Bercy se montre plus prudent sur le débat technique, mais brûlant, du niveau de la cotisation de l'employeur, très supérieur à celui du régime général du privé (environ 17 %). Les taux élevés du public « s'expliquent principalement par le déséquilibre démographique dans la fonction publique, avec moins de 1 cotisant par retraité contre 1,5 pour les salariés du privé », souligne le rapport, pour qui le « cliché » d'un régime de fonctionnaires plus généreux que celui du privé est « erroné ». Ces taux de cotisation sont de fait difficilement comparables. Le régime des fonctionnaires de l'Etat, dans lequel il y a des départs anticipés, comme pour les policiers et les militaires, prend par exemple en charge les pensions d'invalidité ou les majorations de pensions pour les parents de trois enfants. Pour les salariés, ces dispositifs sont financés par d'autres branches de la Sécu et non par le régime général. Par ailleurs, les cotisations ne pèsent plus que pour les deux tiers du financement des retraites du privé (complété par des ressources fiscales).
Bercy insiste sur l'effort demandé aux retraités
Néanmoins, en distinguant les droits spécifiques du coût démographique (environ 22 milliards), la Cour des comptes aboutit à des taux de contribution employeur de 44 % pour les fonctionnaires civils. L'Institut des politiques publiques (IPP) concluait de son côté en 2025 à un taux recalculé proche de 35 %. Le ministère des Comptes publics « ne tranche pas ce débat difficilement soluble sur les bons taux » reflétant l'effort de l'Etat employeur. Et renvoie à des travaux ultérieurs, « qui vont se poursuivre avec les experts ». Bercy rappelle en revanche l'effort de 5,5 milliards d'euros prévus dans le budget 2027 sur les retraités, y compris ceux de la fonction publique, en gelant une partie des pensions et en abaissant le plafond de l'abattement fiscal de 10 %. Des mesures qui risquent de faire les frais du débat parlementaire.