Pourquoi la modification de la Constitution, exigée par le RN pour appliquer son programme, est très compliquée

Priorité nationale, immigration, identité : plusieurs propositions du Rassemblement national (RN) supposeraient de modifier la Constitution. Mais même en remportant l’élection présidentielle de 2027 et avec une majorité à l’Assemblée nationale, le parti d’extrême droite ne pourrait pas nécessairement les appliquer. Car l’article 89 de la Constitution pose des préalables à toute modification du texte fondamental : le projet de révision doit d’abord être approuvé par l’Assemblée nationale et le Sénat dans les mêmes termes. Autrement dit, les sénateurs disposent d’un droit de veto, même face à un président soutenu par une majorité de députés. Ensuite, il doit être approuvé soit par référendum (à la majorité simple, de 50 % des suffrages exprimés), soit par le Parlement réuni en Congrès (Assemblée nationale et Sénat, à la majorité des trois cinquièmes). Une contrainte qui pousse notamment le RN à envisager l’utilisation de l’article 11 : cette autre procédure référendaire, moins contraignante, évite d’avoir à consulter le Congrès, mais son utilisation pour réviser la Constitution est jugée irrégulière par une grande majorité des juristes. Ce qui peut pousser à s’interroger : pourquoi ces règles de révision constitutionnelle sont-elles aussi contraignantes, et sont-elles démocratiques ?

Permettre l’alternance

Pour le comprendre, il faut remonter à 1958. Le général de Gaulle revient au pouvoir avec l’ambition de mettre fin à l’instabilité gouvernementale de la IVe République, en renforçant le pouvoir exécutif. Son projet de Vᵉ République est d’abord encadré par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Un avant-projet est ensuite examiné par un Comité consultatif constitutionnel, composé principalement de parlementaires, puis par le Conseil d’Etat. Ce n’est qu’au terme de cette procédure que le projet de Constitution est soumis aux Français par référendum, le 28 septembre 1958. « Les garanties constitutionnelles découlent aussi de cette surveillance », explique l’historien Jean Garrigues, qui souligne l’attachement de plusieurs membres du comité aux limites de l’exercice du pouvoir. Parmi ces contre-pouvoirs figure le Sénat, dont l’importance remonte au compromis constitutionnel de 1875 entre républicains et monarchistes. « Pour de Gaulle, il devait constituer un élément d’équilibre face à l’Assemblée nationale. Il pouvait représenter une forme de prudence, de continuité et de modération, avec une orientation traditionnellement plus conservatrice », précise Jean Garrigues. Mais ces garde-fous ont également une justification démocratique. « Ce sont les règles du jeu démocratique dont il est question, il est normal qu’il soit difficile de les changer », détaille Anne Levade, professeure de droit public à l’université Paris-I Panthéon Sorbonne, qui y voit aussi une manière d’éviter qu’une révision constitutionnelle ne « serve un coup politique » ou qu’elle soit « la conséquence d’un moment d’émotion ». Selon elle, la Constitution doit permettre l’alternance, et non inscrire durablement le programme « d’un seul camp politique ». C’est pourquoi sa révision exige davantage qu’une majorité politique ordinaire. Cette prudence tient aussi à l’histoire du référendum. Au XIXe siècle, Louis-Napoléon Bonaparte a recouru au plébiscite (c’est-à-dire à un référendum centré sur sa personne) pour légitimer son coup d’Etat du 2 décembre 1851, puis le rétablissement de l’Empire en 1852. Une pratique qui a nourri une méfiance durable d’une partie des républicains envers une consultation pouvant servir à renforcer un pouvoir autocratique.

Le précédent de Gaulle

La Constitution de 1958 distingue donc le référendum de l’article 11 – cantonné à l’approbation de textes législatifs – de la révision constitutionnelle prévue à l’article 89. Mais de Gaulle va lui-même mettre rapidement cette distinction à l’épreuve. En 1962, le Général veut instaurer l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Plutôt que de passer par l’article 89, qui nécessite l’accord des deux chambres, il utilise l’article 11 pour soumettre directement son projet aux électeurs. Une décision immédiatement contestée : le Conseil d’Etat émet un avis défavorable non contraignant, tandis que le président du Sénat, Gaston Monnerville (Parti radical), dénonce une « forfaiture ». Mais le référendum du 28 octobre a bien lieu, et les Français approuvent le projet. Saisi après le scrutin, le Conseil constitutionnel se déclarera incompétent pour contrôler une loi directement adoptée par référendum. Il ne bloque donc pas l’entrée en vigueur de la réforme, sans pour autant valider la constitutionnalité de la procédure utilisée. « En 1962, de Gaulle a choisi une interprétation qui lui était favorable, malgré de fortes objections juridiques », rappelle Jean Garrigues. Anne Levade va plus loin : selon elle, le Général a « court-circuité le Parlement, en violation de la Constitution ». Des propos nuancés par Olivier Beaud, professeur de droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas, qui estime que certains juristes gaulliens se sont appuyés sur la souveraineté populaire pour défendre une interprétation de l’article 11 qui, selon lui, « n’était pas complètement infondée ». Charles de Gaulle tente une nouvelle fois de réviser la Constitution par l’article 11 en 1969. Le rejet du projet, qui visait notamment à réformer le Sénat et les pouvoirs des régions, entraîne sa démission. Depuis, aucune révision n’a été adoptée par cette voie. Dans une proposition de loi constitutionnelle sur l’immigration déposée en 2024, Marine Le Pen défend le recours au référendum pour réviser la Constitution. La candidate RN à la présidentielle prévoit notamment que les dispositions constitutionnelles qu’elle souhaite introduire dans le texte fondamental puissent ensuite être révisées en passant par l’article 11, et donc sans consulter le Congrès. « Un double coup d’Etat, sur le fond et sur la forme », estimait l’ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007, Jean-Eric Schoettl, dans les colonnes du Monde, le 17 août. Pour Olivier Beaud, la différence avec 1962 ne tient pas tant à la procédure utilisée qu’à la nature du projet. Le général de Gaulle cherchait à « renforcer l’exécutif » et à « enraciner » la Constitution, tandis que Marine Le Pen porte, selon lui, un projet de nature « autoritaire qui vise clairement à établir une politique discriminatoire ». « Marine Le Pen veut poser des “mines” pour dénaturer la Constitution. Dans l’esprit, c’est très différent de ce qu’a fait de Gaulle. »

Un contrôle différent de celui de 1962

Reste à savoir si un président pourrait aujourd’hui reproduire la méthode gaullienne. Selon Olivier Beaud, les précédents de 1962 et 1969 pourraient « peser lourd » dans la balance : « Après tout, pourquoi Marine Le Pen ne pourrait-elle pas faire ce que le général de Gaulle a fait ? » « Depuis 1962, les choses ont beaucoup changé. Le contrôle constitutionnel s’est développé », souligne, de son côté, Anne Levade. Depuis une décision du 25 juillet 2000, dite « jurisprudence Hauchemaille », le Conseil constitutionnel accepte, dans certaines circonstances exceptionnelles, d’examiner la légalité des actes préparatoires à un référendum en amont du scrutin. Le président du Conseil constitutionnel, Richard Ferrand, a lui-même affirmé, le 9 octobre, que réviser la Constitution par l’article 11 n’était pas possible, s’attirant les foudres du RN. Un signal ferme, qui ne préjuge pas de la décision que prendrait l’institution si un président tentait effectivement d’emprunter cette voie, car les déclarations publiques de ses membres n’ont pas valeur de décisions de justice. « Ce serait une situation inédite, un cas qui ne s’est jamais posé », rappelle Olivier Beaud. Quoi qu’il en soit, la rigidité de l’article 89 n’a pas empêché les révisions constitutionnelles par le passé. Il a été utilisé dans 24 des 25 révisions de la Constitution opérées depuis 1958, comme pour constitutionnaliser la liberté de recourir à l’interruption volontaire de grossesse, en 2024. D’autres réformes ont demandé davantage de temps. Anne Levade rappelle que le Conseil constitutionnel avait censuré en 1982 une loi instaurant des quotas de femmes sur les listes électorales. Il a fallu attendre 1999 pour que la Constitution soit révisée afin de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. « Certains disent qu’on ne peut rien faire : c’est faux », résume la constitutionnaliste. La révision reste possible, mais elle suppose de réunir des soutiens au-delà de la seule majorité présidentielle.